Articolo a cura di: Redazione - Studio Legale Calvello

Occupazione illegittima e richiesta di restituzione dei terreni: senza prova dell’apprensione da parte della pubblica amministrazione non sussistono conseguenze restitutorie o risarcitorie.

Il proprietario che denuncia l’occupazione illegittima di terreni da parte di un Comune deve dimostrare l’effettiva apprensione degli immobili da parte dell’amministrazione. La preesistenza di opere di urbanizzazione e di servitù di passaggio, anteriori all’acquisto dei suoli e al piano urbanistico successivamente annullato, non prova un’occupazione imputabile all’ente. In assenza di elementi idonei a dimostrare l’occupazione e la trasformazione dei terreni, non possono essere accolte le domande di restituzione e risarcimento. Il Consiglio di Stato conferma il rigetto del ricorso del proprietario.

LA VICENDA

Una società proprietaria di terreni destinati a insediamenti produttivi contestava al Comune di Rutigliano l’occupazione illegittima di alcune aree per una strada e impianti di pubblica utilità, chiedendone la restituzione o l’acquisizione ai sensi dell’art. 42-bis del D.P.R. 327/2001. Le verificazioni accertavano che lo stato dei luoghi era antecedente all’acquisto e al PIP del 2007, successivamente annullato. Il Consiglio di Stato respingeva l’appello per mancata prova dell’apprensione dei terreni da parte del Comune.

IL PRINCIPIO ENUNCIATO DALLA CORTE

ESPROPRIAZIONE PER PUBBLICA UTILITÀ – Occupazione illegittima – Terreni privati – Opere di urbanizzazione preesistenti – Servitù di passaggio – Onere della prova – Mancata dimostrazione dell’apprensione da parte dell’amministrazione – Conseguenze restitutorie e risarcitorie – Esclusione.

In materia di occupazione illegittima di terreni privati, la domanda di restituzione e risarcimento proposta nei confronti della pubblica amministrazione presuppone la prova dell’effettiva apprensione degli immobili da parte dell’ente. Qualora le verificazioni tecniche accertino che le opere di urbanizzazione e l’utilizzazione delle aree come servitù di passaggio siano anteriori all’acquisto dei terreni e al piano urbanistico successivamente annullato, senza che risulti dimostrata un’occupazione imputabile all’amministrazione, deve escludersi ogni conseguenza restitutoria e risarcitoria a carico del Comune.

LA SENTENZA

Cassazione civile, Sezione VII, Sentenza, 20/08/2026, n. 6555

(Omissis)

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO – MOTIVI DELLA DECISIONE

1. La società I. s.r.l. (in seguito, per brevità, anche: la società) proprietaria di terreni siti in agro di R., per una superficie complessiva pari a mq 86.683, destinati a Zona D/2 (insediamenti produttivi), individuati nel NCEU del medesimo Comune al Foglio (…), p.lle nn. (…), (…), (…), (…), (…), (…), (…), (…), (…), (…), (…), (…), (…), (…), (…) e (…), afferma di aver subito dal Comune di R. un’occupazione dei suoli, in assenza di qualsivoglia titolo autorizzativo, sulle p.lle nn. (…), (…), (…), (…), (…), (…), (…) e (…), destinate alla realizzazione di una complanare d’accesso in zona PIP, in virtù di quanto previsto dalla delibera di C.C. n. 16 del 29/03/2007.

Sulla medesima superficie, a dire della ricorrente occupata da strada pubblica, l’Amministrazione comunale avrebbe costituito una servitù di fatto, servendosi degli immobili in proprietà della ricorrente per l’installazione del sistema fognario, di acquedotto, di elettrodotto e per il passaggio delle tracce dei cavi telefonici, sempre in assenza di qualsivoglia titolo ablativo.

La delibera di approvazione del PIP veniva impugnata dinanzi al TAR Puglia, che con sentenza n. 1714/2013, annullava la delibera consiliare n. 16 del 23.03.2007 e, conseguentemente, privava di efficacia e validità il PIP e gli atti conseguenti.

La società I., con istanza di diffida del 3.8.2021, sollecitava l’Amministrazione ad adottare atti e comportamenti idonei a rimediare alla persistente situazione di illecita occupazione.

L’Amministrazione riscontrava la predetta istanza con provvedimento prot. n. (…), asserendo “l’insussistenza, nella fattispecie, delle condizioni per l’applicazione della procedura di cui all’art. 42-bis del D.P.R. n. 327 del 2001“.

Avverso tale provvedimento la ricorrente ha proposto impugnazione innanzi al TAR Puglia, deducendo la sussistenza di plurime disposizioni di legge, nonché l’eccesso di potere da parte dell’Amministrazione.

Ha chiesto pertanto l’accertamento dell’illecita occupazione di detti terreni da parte del Comune di Rutigliano, con condanna di quest’ultimo a porre rimedio alla perdurante situazione di illecita occupazione delle aree procedendo, ove possibile, alla restituzione di detti terreni alla Società ricorrente quale legittima proprietaria, previa demolizione, riduzione in pristino e riassegnazione della capacità edificatoria espressa o, in alternativa, a convenire con la stessa la cessione degli stessi o disporne l’acquisizione bonaria, ex art. 42 bis D.P.R. n. 327 del 2001. Il tutto con vittoria delle spese di lite.

Costituitosi in giudizio, il Comune di Rutigliano ha chiesto, nel merito, il rigetto del ricorso, con vittoria delle spese di lite.

Con sentenza n. 1773/22 il Tar Puglia ha rigettato il ricorso.

Avverso tale statuizione giudiziale la società ha interposto appello, affidato ai seguenti motivi di gravame, appresso sintetizzati: error in iudicando; travisamento; violazione di legge.

Ha chiesto pertanto, in accoglimento dell’appello, e in riforma dell’impugnata sentenza, l’accoglimento delle conclusioni già rassegnate in primo grado. Il tutto con vittoria delle spese di lite.

Costituitosi in giudizio, il Comune di Rutigliano ha chiesto il rigetto dell’appello, con vittoria delle spese di lite.

All’udienza di smaltimento del 10.6.2026 – tenutasi con modalità di collegamento da remoto in videoconferenza, ai sensi dell’art. 87 comma 4-bis c.p.a. – l’appello è stato trattenuto in decisione.

2. L’appello è infondato.

3. Nel giudizio di primo grado è stata espletata verificazione, da cui è emerso che: “Dal raffronto delle immagini appare evidente che non vi siano state modifiche negli ultimi 15 anni ovvero dall’anno 2006 e quindi da una data antecedente a quella di acquisizione delle aree da parte della società I. s.r.l… Detto della assenza di recenti occupazioni o alterazioni dei suoli della ricorrente, lo scrivente verificatore ha cercato documentazione dalla quale fosse possibile evincere il periodo di realizzazione delle urbanizzazioni primarie esistenti rappresentate, come già evidenziato nei paragrafi precedenti, degli impianti di distribuzione acqua e smaltimento acque reflue di competenza della società A.P. s.p.a., dell’impianto di distribuzione di energia elettrica e dell’impianto di telefonia come dimostrato dalle immagini seguenti. Le reti e gli impianti per i pubblici servizi erano certamente già presenti alla data di redazione del piano degli insediamenti produttivi delle aree site in prossimità della S.P. n. 240 per Conversano. Nella tavola n. 15 – Individuazione degli impianti e delle reti esistenti (prima redazione settembre 2022 (rectius 2002) – aggiornamenti dicembre 2002 e marzo 2007) sono riportati gli andamenti della rete di fognatura nera, rete idrica, linea aerea principale E., linea aerea secondaria E., linea aerea T.. Tra gli atti di causa vi sono la nota del Comune di Rutigliano prot. (…) del 6/6/1984 con la quale si comunicava l’affidamento all’Ente Autonomo per l’A.P. della progettazione e direzione dei lavori per la realizzazione di opere idriche e fognanti in varie zone della città e tra queste anche nella zona artigianale di via Conversano e il progetto redatto dallo stesso Ente Autonomo per l’A.P.. Non è stato invece possibile reperire documentazione relativa alla realizzazione degli altri interventi di urbanizzazione primaria”.

Il verificatore ha dunque accertato che: “Per quanto esposto, in relazione al quesito indicato in ordinanza con la lettera d), può concludersi che non vi sia stata una recente occupazione dei suoli della ricorrente e comunque che lo stato dei luoghi risulta immutato almeno dall’anno 2005, quindi da epoca antecedente all’acquisto degli stessi suoli da parte della società I. s.r.l. In merito alle urbanizzazioni primarie esistenti (rete di fognatura nera, rete idrica, linea aerea principale E., linea aerea secondaria E., linea aerea telefonica) sulle aree catastalmente individuate al foglio (…) particelle (…) – (…) – (…) – (…) – (…) – (…) – (…) – (…) non è stato possibile reperire documentazione che comprovi con certezza il periodo di realizzazione ed il soggetto esecutore. In relazione alla competenza esclusiva sui già menzionati impianti da parte dei gestori dei servizi è ipotizzabile che gli stessi siano stati realizzati dagli stessi gestori. L’esecuzione è comunque anteriore al dicembre 2002 in quanto gli impianti sono riportati nella tav. 15 – Individuazione degli impianti e delle reti esistenti del Piano degli Insediamenti Produttivi delle aree site in prossimità della S.P. n. 240 per Conversano”.

4. Per tali ragioni, le affermazioni dell’odierna appellante, secondo cui l’acquisizione dei suoli sarebbe stata successiva al PIP del 2007, non hanno avuto alcun riscontro in sede giudiziale.

5. Parimenti, non hanno avuto riscontro in sede giudiziale le connesse argomentazioni della società, secondo cui vi sarebbe stata occupazione di suoli e trasformazione degli stessi in esecuzione del PIP del 2007, poi annullato. Sul punto, la relazione del verificatore è nel senso che: “le stesse aree erano ricomprese tra quelle da assoggettare ad esproprio al fine della corretta attuazione del PIP, esproprio però mai attuato a causa del predetto annullamento del piano urbanistico” (rel. cit, p. 35).

E ancora: “Lo scrivente verificatore ha proceduto a ricercare attraverso il sito dell’Agenzia delle Entrate (sister.agenziaentrate.gov.it) tutte le proprietà intestate al Comune di Rutigliano e ricomprese nei fogli catastali su indicati, rilevando che nessuna delle aree assoggettate ad esproprio per la realizzazione del PIP del Comune di Rutigliano è stata effettivamente espropriata e annessa al patrimonio comunale”.

Inoltre, il verificatore ha accertato che: “le particelle ricadenti all’interno della rete viaria, giusta Deliberazione di Consiglio comunale n. 157 del 15.12.1973 con la quale si approva il Piano Quadro, dovevano essere oggetto di cessione gratuita da parte dei proprietari; la maggior parte di tali particelle sono state effettivamente cedute gratuitamente da coloro che, proprietari dei lotti prospicienti, hanno fatto richiesta di Concessione edilizia per realizzare i relativi manufatti; le uniche particelle non ancora cedute (appartenenti all’Istituto Diocesano per il Sostentamento del Clero) sono state frazionate, quindi stralciate dall’intera area di provenienza (dove, peraltro, in alcuni casi sono stati realizzati dei manufatti edilizi)… Tra i documenti in atti, allegati alla memoria di costituzione del Comune di Rutigliano del 17.11.2021, sono riportati alcuni atti di vendita da parte dell’originario proprietario, Istituto Diocesano per il sostentamento del Clero delle Diocesi di Conversano e Monopoli – Prebenda Parrocchiale di S. Maria della Colonna e S. Nicola di Rutigliano, di terreni utilizzati per la realizzazione di manufatti edilizi in forza delle previsioni del previgente P.d.F. del Comune di Rutigliano approvato in data 23.05.1977 che prevedeva la realizzazione di insediamenti produttivi di tipo D. In occasione di queste vendite, l’originario proprietario si riservò la proprietà di una striscia di terreno da adibire a strada compresa tra i lotti edificabili e l’allora strada provinciale per Conversano. Al fine di consentire l’accesso ai suoli edificabili oggetto di vendita, in tutti gli atti è prevista, sulla striscia di cui al paragrafo precedente, la costituzione di servitù di passaggio carrabile”.

6. Per tali ragioni, non solo non si è avuta la prova dell’effettivo esproprio, da parte del Comune di Rutigliano, delle aree di proprietà dell’appellante, ma è altresì emerso che le aree in esame costituivano già oggetto di servitù di passaggio in favore dei privati, e sono tuttora utilizzate come tali.

Le contrarie affermazioni di parte appellante sono pertanto rimaste al rango di mere asserzioni di principio, non smentite da alcun elemento di contrario avviso.

7. In sede di appello si è avuta ulteriore verificazione, i cui risultati sostanzialmente coincidono con quelli della verificazione disposta in primo grado. Il verificatore, dopo avere esaminato gli atti rinvenuti (e in particolare la planimetria e la relazione tecnica) ha revocato in dubbio che l’opera idrico-fognaria commissionata all’A. si spingesse sino alla zona di causa. E comunque, è del tutto ininfluente ogni ulteriore approfondimento, essendosi documentalmente accertato che nessuna occupazione è stata effettuata dopo il PIP del 2007, e comunque le aree in esame venivano utilizzate da tempo immemorabile come servitù di passaggio.

In sostanza, è mancata la prova dell’apprensione, da parte del Comune di Rutigliano, degli immobili di proprietà dell’appellante, la qual cosa esclude ogni conseguenza restitutorio-risarcitoria in capo al civico ente.

8. Alla luce di tali considerazioni, l’appello è infondato.

Ne consegue il suo rigetto.

9. Sussistono giusti motivi, legati alla natura delle questioni esaminate, per la compensazione delle spese di lite.

10. Le spese di verificazione verranno liquidate a seguito della presentazione della relativa istanza da parte del verificatore, e verranno poste a carico di ciascuna parte, per il 50% cadauna.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

CONCLUSIONE

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 10 giugno 2026 – tenutasi con modalità di collegamento da remoto in videoconferenza, ai sensi dell’art. 87 comma 4-bis c.p.a. – con l’intervento dei magistrati:

Davide Ponte, Presidente FF

Carmelina Addesso, Consigliere

Maria Grazia Vivarelli, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere

Roberto Michele Palmieri, Consigliere, Estensore