Articolo a cura di: Redazione - Studio Legale Calvello
Il danno non patrimoniale derivante da reato è risarcibile anche senza condanna penale definitiva; la lite risarcitoria con la Regione può determinare l’incompatibilità del consigliere regionale.
La Corte di Cassazione chiarisce che il risarcimento del danno non patrimoniale derivante da un fatto previsto dalla legge come reato può essere richiesto anche quando il reato sia estinto per prescrizione, senza necessità di una sentenza penale definitiva di condanna. Il diritto al risarcimento trova infatti fondamento nella commissione del fatto astrattamente previsto come reato. La Corte precisa inoltre che la pendenza di una controversia risarcitoria tra la Regione e un consigliere regionale può integrare una causa di incompatibilità, secondo la disciplina applicabile alla fattispecie. L’incompatibilità può essere esclusa quando risulti in modo evidente e inequivoco che la lite è meramente apparente, artificiosa o pretestuosa. La Cassazione conferma quindi la decadenza del consigliere regionale e rigetta il ricorso.
LA VICENDA
Un consigliere regionale, condannato in primo grado per corruzione e successivamente prosciolto per prescrizione, veniva citato dalla Regione per il risarcimento del danno alla propria immagine. La pendenza della controversia determinava la dichiarazione di decadenza dalla carica per incompatibilità. La Cassazione confermava la decisione, respingendo le contestazioni del ricorrente.
IL PRINCIPIO ENUNCIATO DALLA CORTE
ELEZIONI – Consiglieri regionali – Incompatibilità per lite pendente con la Regione – Azione risarcitoria per danno non patrimoniale derivante da reato – Prescrizione del reato – Irrilevanza della mancanza di condanna penale definitiva – Controversia apparente o pretestuosa – Esclusione dell’incompatibilità – Condizioni.
In tema di incompatibilità dei consiglieri regionali per lite pendente con la Regione, ai sensi dell’art. 3, primo comma, n. 4, della legge 23 aprile 1981, n. 154, la proposizione di un’azione civile per il risarcimento del danno non patrimoniale derivante da un fatto astrattamente previsto come reato può integrare la causa di incompatibilità anche quando il procedimento penale si sia concluso con declaratoria di estinzione del reato per prescrizione, non essendo necessaria una sentenza penale definitiva di condanna. Il diritto al risarcimento trova infatti fondamento nella commissione del fatto illecito e non nella pronuncia di condanna penale. L’incompatibilità può essere esclusa soltanto quando il carattere meramente apparente, artificioso o pretestuoso della controversia emerga in modo evidente e inequivoco, senza necessità di accertamenti riservati al giudice competente a conoscere della lite pendente.
LA SENTENZA
Cassazione civile, Sezione I, Sentenza 30/10/2003, n. 16305
(Omissis)
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
1 – Con sentenza 2295/99 il Tribunale di Napoli dichiarava il signor Aldo Boffa colpevole, in concorso con altri, del reato previsto e punito dagli arti. 318 e 321 c. pen., ascrittogli nella qualità di Assessore alle Acque e agli Acquedotti della Regione Campania, condannandolo alla pena di anni uno e mesi quattro di reclusione. Tale sentenza era riformata dalla Corte d’appello che, con sentenza del 12 giugno 2001, dichiarava “non doversi procedere” nei confronti dell’imputato per intervenuta prescrizione del reato. A seguito di ciò, la Presidenza del Consiglio dei ministri, che il 29 settembre 2000 aveva sospeso il Boffa dalla carica, decretava, in data 22 giugno 2001, la revoca della sospensione. Quindi il Consiglio regionale, con delibera del 27 giugno 2001, lo reintegrava nella carica. Lo stesso Consiglio respingeva successivamente, con delibera del 20 settembre 2001, la proposta della Giunta delle elezioni di dichiarare la decadenza del Boffa.
Tali atti venivano impugnati innanzi al TAR della Campania dal signor Alfonso Perrone, primo dei non eletti, con ricorso dell’11 ottobre 2001.
2 – Il 22 giugno 2001 la Regione conveniva in giudizio il Bona, chiedendone la condanna al risarcimento dei danni da lui arrecati alla propria immagine con il suo comportamento delittuoso. L’8 novembre 2001, il Perrone chiedeva che, in considerazione della pendenza di quel giudizio, fosse accertata la decadenza del Boffa dalla carica di consigliere regionale, ai sensi degli artt. 3, n. 4 e legge 23 aprile 1981, n. 154.
Il Boffa si opponeva all’accoglimento del ricorso, deducendo in via preliminare la litispendenza e la continenza della causa con quella instaurata dallo stesso ricorrente innanzi al TAR della Campania per far dichiarare la legittimità degli atti sopra indicati al p. 1.
3 – Il Tribunale di Napoli dichiarava, il 18 dicembre 2001, la decadenza del Boffa dalla carica ricoperta, nominando in sostituzione il primo dei non eletti.
3.1 – L’appello del Boffa era respinto dalla Corte territoriale, il ricorrente chiedeva la cassazione di tale sentenza con tre motivi di ricorso. Mentre il Perrone resisteva, gli altri intimati non svolgevano alcuna attività difensiva.
4 – Il 18 settembre 2002 il ricorrente presentava istanza di rinvio, deducendo l’imminenza dell’approvazione, da parte del Senato, del disegno di legge di origine parlamentare A.S. 1517, già approvato dalla Camera dei Deputati (A.C. 2284), diretto ad estendere ai consiglieri regionali la disciplina dettata dall’art. 3 ter, d.l. 22 febbraio 2002, n. 13 (convertito, con modificazioni, nella legge 24 aprile 2002, n. 75), il quale stabilisce, in relazione ai consiglieri comunali e provinciali e con effetto anche rispetto ai giudizi in corso, che “la lite promossa a seguito di o conseguente a sentenza di condanna determina incompatibilità soltanto in caso di affermazione di responsabilità con sentenza passata in giudicato”. Questa Corte respingeva la richiesta di rinvio ma sollevava, con ordinanza del 19 ottobre 2002, questione incidentale di legittimità costituzionale dell’art. 3, primo comma, n. 4, legge 23 aprile 1981, n. 154, nella parte in cui, nell’individuare quale causa di incompatibilità dei consiglieri regionali l’esistenza, di una lite pendente con la Regione, non prevede che, quando la lite è stata promossa a seguito o in conseguenza di sentenza di condanna, tale incompatibilità si determina soltanto in caso di affermazione di responsabilità con sentenza passata in giudicato.
Il disegno di legge, definitivamente approvato dal Senato il 9 ottobre 2002, veniva rinviato dal Capo dello Stato il successivo 5 novembre alle Camere che, a seguito di ciò, desistevano dalla loro iniziativa.
4.1 – La Corte costituzionale ha dichiarato la questione manifestamente infondata con ordinanza n. 223 del 24 giugno 2003. Quindi, il 20 ottobre 2003, la causa è stata posta nuovamente in decisione.
MOTIVI DELLA DECISIONE
6 – Nella sentenza impugnata si afferma, in particolare; a) che il mancato rispetto dell’ordine stabilito per la discussione, nel giudizio di primo grado, dall’art. 82, sesto comma, d.p.r. 16 maggio 1960, n. 570, chiamando il P.M. a formulare le proprie conclusioni dopo che le parti private avevano già esposto le rispettive difese, non aveva determinato alcuna nullità; b) che non era configurabile alcun rapporto di continenza o di litispendenza tra il presente giudizio e quello promosso dal Perrone innanzi al TAR della Campania, al fine di ottenere l’annullamento delle delibere del Consiglio Regionale della Campania nn. 19 e 25, rispettivamente in data 27 giugno 2001 e 22 giugno 2001, e del d.p.c.m. del 22 giugno 2001; c) che la decisione della presente causa non era in alcun modo legata alla definizione di quelle proposti innanzi al giudice amministrativo e che non ricorrevano, pertanto, i presupposti per disporne la sospensione ai sensi dell’art. 295 c.p.c.; d) che la domanda avanzata dalla Regione nei confronti del Boffa non era ne’ pretestuosa ne’ manifestamente infondata; e) che la somma offerta dal Boffa alla Regione a titolo di risarcimento danni era da ritenersi “incongrua ed inadeguata e non era stata comunque accettata.
6 – Con il primo motivo, il Boffa – denunciando violazione dell’art. 82, sesto comma, d.p.r. 16 maggio 1960, n. 570, nonché del “diritto di difesa” censura l’affermazione puntualizzata alla lettera a) del precedente paragrafo per non aver considerato;
– che l’ordine degli interventi nella discussione, stabilito dalla norma denunziata, è diretto a garantire, nel modo più pieno, le possibilità di difesa della persona la cui eleggibilità viene contestata e il suo diritto, costituzionalmente garantito, al giusto processo;
– che il principio sancito dall’art. 156 c.p.c., al quale si è richiamata la Corte territoriale per escludere che l’irregolarità denunziata avesse determinato la nullità, della sentenza, riguarda le nullità di natura formale;
– che detto principio sarebbe conseguentemente inapplicabile alle violazioni che, come nel caso di specie, rivestono carattere sostanziale;
– che dovrebbe, per contro, farsi riferimento ai principi che caratterizzano la disciplina del dibattimento nel processo penale, in relazione al quale l’art. 523 c.p.p. prevede che il P.M. intervenga nella discussione prima delle parti private e stabilisce, pena di nullità, che l’imputato e il suo difensore debbano avere la parola per ultimi, “se lo domandano”.
6.1 – La doglianza, in tali termini formulata, è palesemente infondata.
Invero, l’applicabilità al presente giudizio delle norme che regolano il processo penale, e segnatamente dell’art. 523 c.p.p., trova un ostacolo insuperabile, oltre che nell’espresso rinvio alla disciplina del processo civile contenuto nella norma denunziata (art. 82, sesto comma, legge 570/60), nel differente ruolo che il P.M. assume nel processo penale (nel quale agisce quale titolare del diritto di azione e contraddittore dell’imputato) e nel presente giudizio, in cui invece, pur avendo la qualità di interventore necessario, è sfornito del potere di azione e, in quanto tale, può prendere conclusioni solo nei limiti delle domande delle parti (art. 70, secondo comma, c.p.c.). Va poi considerato che il principio del giusto processo è diretto ad assicurare alle parti una posizione parità nel concreto svolgimento della dialettica processuale. Orbene, la Corte territoriale ha escluso che si fossero determinate, nel corso del dibattimento di primo grado, discriminazioni in danno del Boffa, ponendo in evidenza che, dopo l’interevento del pubblico ministero, non era stata da lui avanzata alcuna richiesta di replica:
questa circostanza non è stata contestata dal ricorrente, che non ha nemmeno specificato quale pregiudizio l’ordine seguito nella discussione avesse arrecato alle sue possibilità di difesa. 7 – Inammissibile, prima ancora che infondato, va ritenuto il secondo motivo, con il quale – denunziandosi violazione del quarto comma del citato art. 82, d.p.r. – 570/60 – la sentenza impugnata viene censurata:
– per non aver rilevato l’inammissibilità delle “Note” depositate dal Perrone il 19 marzo 2002, nel corso del giudizio d’appello, dopo la scadenza del termine concesso per replicare all’impugnazione;
– per non aver comunque concesso un termine a difesa, di cui il Bona aveva fatto richiesta in apertura della discussione, facendo presente che solo in quel momento era venuto a conoscenza del deposito di tale atto difensivo.
Invero, tali rilievi sono stati formulati dal ricorrente in maniera del tutto generica, senza precisare, neppure in modo approssimativo, quale pregiudizio fosse in concreto derivato alla sua difesa dal deposito delle “Note” in questione. E, quindi, in palese violazione del principio di autosufficienza del ricorso, il quale esige che dal contesto del ricorso, senza il sussidio di altre fonti, sia possibile desumere la conoscenza dei fatti, sostanziali e processuali, sufficientemente chiara e completa per bene intendere il significato e la portata delle censure rivolte alla sentenza impugnata (Cass. 25 giugno 1999, n. 6573; 4 giugno 1999, n. 5492; 14 agosto 1998, n. 8013).
8 – Con il terzo (e ultimo) motivo di gravame, il ricorrente, denunziando violazione degli artt 3 e 6 della legge 23 aprile 1981, n. 154 e “lesione del diritto di difesa”, censura la sentenza impugnata “per non aver tenuto nella giusta considerazione” quanto da lui dedotto “in punto di fatto e di diritto, in ordine alla all’artificiosità, pretestuosità e infondatezza della lite”, ponendo in evidenza:
– che il giudizio penale non era ancora definito con sentenza passata in giudicato;
– che il giudizio pendente avrebbe dovuto comunque essere sospeso ai sensi dell’art. 75, terzo comma, c.p.c., essendo stato instaurato dopo la sentenza penale di primo grado;
– che l’azione risarcitoria era stata promossa dalla Regione prima ancora della delibera di autorizzazione;
– che il diritto al risarcimento del danno lamentato era comunque prescritto;
– che il termine di prescrizione poteva essere interrotto anche senza proporre domanda giudiziale.
E, inoltre:
– per aver dichiarato inammissibile la richiesta di “audizione” del Presidente e del vice-presidente della Giunta regionale e del Presidente dei Consiglio regionale, al fine di chiarire se la Regione intendesse, o meno, accettare l’offerta reale della somma diretta a risarcire i danni lamentati e a compensare le spese legali. 8.1 – Anche tali censure sono infondate. Invero, la sussistenza della causa di incompatibilità per lite pendente può essere esclusa solo in presenza di elementi dai quali emerga il carattere meramente formale e apparente (oppure artificioso) della controversia in modo evidente e non equivoco, vale a dire senza la necessità di accertamenti e riscontri riservati alla cognizione esclusiva del giudice davanti al quale pende la causa addotta come motivo di incompatibilità (Cass. 6 maggio 1999, n, 4533, 26 luglio 2000, n. 9789; 4 maggio 2002, n. 6426).
La sentenza impugnata si è espressamente richiamata a tali principi e li ha applicati correttamente, dando conto in modo adeguato delle ragioni poste a fondamento della decisione adottata. La Corte territoriale ha infatti osservato:
– che il giudizio pendente traeva origine da una situazione reale e non artificiosa, in quanto il giudizio penale si era concluso in primo grado con una sentenza di condanna, cui aveva fatto seguito in secondo grado (non l’assoluzione, ma) il proscioglimento dell’imputato per prescrizione del reato;
– che la (temporanea) mancanza della delibera di autorizzazione a stare in giudizio non aveva determinato l’invalidità della costituzione in giudizio della Regione, ma solo la sua (temporanea) inefficacia;
– che neppure poteva assumere rilievo la circostanza che il giudizio penale sull’accertamento dei fatti fosse ancora sub iudice, dal momento che nessuna norma prevedeva (e prevede) l’accertamento definitivo dei fatti quale condizione di ammissibilità o di procedibilità dell’azione civile di danni;
– che l’eventuale sospensione del giudizio risarcitorio non avrebbe fatto venir meno la sua pendenza;
– che non poteva in quella sede essere delibata l’eventuale prescrizione dell’azione civile, senza interferire nell’ambito della cognizione riservata al giudice innanzi al quale tale azione era stata promossa;
– che, non avendo la Regione manifestato nei modi prescritti la volontà di accettare la somma offerta dal ricorrente a titolo di risarcimento dei danni subiti, tale volontà non poteva essere ricavata da altre fonti.
9 – Con la memoria, il ricorrente deduce ulteriormente, a sostegno della fondatezza del ricorso:
1. che il vero elemento costitutivo del danno fatto valere nel giudizio pendente sarebbe costituito (non dalla commissione di un reato, ma) dalla sentenza (definitiva) di condanna del giudice penale, in difetto della quale l’azione risarcitoria sarebbe priva del suo ineliminabile presupposto;
2. che il fatto addebitato al Boffa, in sede penale, doveva intendersi “connesso” con l’esercizio del mandato a lui affidato quale assessore alle Acque e agli Acquedotti della Regione Campania e che ricorrevano quindi i presupposti per applicare nella specie l’esimente prevista dall’ultimo comma dell’art. 3, legge 154/81;
9.1 – Il primo di tali rilievi è palesemente infondato. Invero, come ai ricava dall’art. 2059 c.c. e dal suo coordinamento con gli art. 185 198 c. pen., non vi è dubbio che il risarcimento del danno non patrimoniale derivante da un reato può essere richiesto anche nel caso di estinzione del reato e, segnatamente, anche quando tale effetto sia determinato, come nel caso di specie, dalla decorrenza del tempo necessario a prescriverlo, secondo quanto stabilito dagli artt. 157 segg. c. pen. (Cass. 2 febbraio 1991, n. 1003; 23 giugno 1999, n. 6400).
Il che sta a indicare che la domanda, diretta ad ottenere il risarcimento del danno non patrimoniale trova fondamento (non già in una sentenza di condanna del giudice penale, ma) nella commissione di un fatto astrattamente preveduto come reato (Cass. 15 marzo 2001, n. 3747; 19 febbraio 2002, n. 2380; 30 ottobre 2002, n. 15288). 9.2 – L’altro rilievo non può trovare ingresso in questa sede, trattandosi di deduzione non formulata nelle precedenti fasi di giudizio, il cui esame implicherebbe apprezzamenti di fatto (in ordine alla sussistenza della “connessione” con l’esercizio del mandato esercitato dall’imputato, la quale richiede che il fatto addebitato sia finalizzato al perseguimento degli interessi generali che lo svolgimento di quelle funzioni comporta e non a quelli riconducibili alla sfera personale dell’amministratore o di altri soggetti privati: Cass. 6426/02, cit.) che non possono essere effettuati dal giudice di legittimità quando, come nel caso di specie, il vizio denunziato attenga all’applicazione di una norma di diritto (non già processuale, ma) sostanziale (Cass. 21 novembre 1995, n. 12020; 15 maggio 1998, n. 4910; 10 luglio 2003, n. 10840). 9.3 – Con la stessa memoria, il ricorrente sollecita in via subordinata questa Corte a rimettere all’esame del Giudice delle leggi la questione di legittimità costituzionale dell’art. 3, primo comma, n. 4, legge 23 aprile 1981, n. 154, in riferimento agli artt. 3 e 51 Cost., nella parte in cui contempla la pendenza di una lite con la regione quale causa di incompatibilità all’esercizio delle funzioni di consigliere regionale.
Nel ricorso si afferma, a tale riguardo, che una limitazione così incisiva del diritto di elettorato passivo, tradizionalmente prevista per i componenti degli organi elettivi degli enti locali, non sarebbe più rispondente al ruolo e alle funzioni svolte dai consiglieri regionali nel nuovo assetto istituzionale che le Regioni sono venute progressivamente assumendo e sarebbe pertanto divenuta arbitraria. Il Collegio non ritiene di accogliere tale sollecitazione. Invero, la norma che il ricorrente sospetta di incostituzionalità risponde all’esigenza di prevenire insorgenza di conflitti di interesse tra i singoli componenti degli organi elettivi e l’ente territoriale.
Il giudice delle leggi ha escluso che il diverso rilievo assunto dall’impedimento costituito dalla pendenza di una lite rispetto ai consiglieri regionali e a quelli degli enti locali minori, a seguito dell’entrata in vigore dell’art. 3 ter, d.l. 22 febbraio 2002, n. 13 (convertito, con modificazioni, nella legge 24 aprile 2002, n. 13), sia lesivo del principio costituzionale di eguaglianza (Corte Cost. (ord.) n. 223 del 24 giugno 2003). Ciò premesso, si osserva che l’esigenza cui sopra si è fatto riferimento, essendo diretta ad assicurare la trasparenza, il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione (e, quindi, la tutela di interessi e di valori di indubbio rilievo costituzionale: art 97 Cost.), può giustificare l’apposizione di limiti, anche incisivi, al diritto garantito e tutelato dall’art. 51 Cost. Deve pertanto escludersi che la causa di incompatibilità prevista per i consiglieri regionali dalla norma denunciata si ponga, sotto il profilo prospettato, in irrimediabile contrasto con la Carta costituzionale. Anche perché l’ultimo comma della norma che si vorrebbe sottoporre al sindacato di legittimità costituzionale pone, proprio a tutela del diritto di elettorato passivo del consigliere regionale, un limite significativo alla sua operatività. E un ulteriore limite, non meno rilevante, è stato individuato in via interpretativa, ritenendosi con orientamento ormai consolidato (attento a cogliere, al di là del dato testuale, lo scopo pratico perseguito dal legislatore, che il controllo del giudice elettorale circa l’esistenza della lite non possa arrestarsi all’accertamento del mero dato formale relativo alla pendenza del giudizio ma, pur nel rispetto dell’autonomia del giudice della lite pendente tra le parti, debba accertare se la controversia pendente non sia meramente apparente, valutando quegli elementi di palmare evidenza che potrebbero porre in rilievo che il contenzioso si è sostanzialmente esaurito per transazione o rinunzia al giudizio, ovvero manifestamente infondata, o ancora chiaramente pretestuosa (Cass. 4 maggio 2002, n. 6426; 26 luglio 2000, n. 9789; 6 maggio 1999, n. 453).
La questione, nei termini in cui è stata prospettata dal ricorrente, va pertanto ritenuta manifestamente infondata.
10 – Il ricorso deve essere conseguentemente respinto in ogni sua parte. Le spese seguono la soccombenza e possono essere liquidate come in dispositivo.
P.Q.M.
La Corte di cassazione rigetta il ricorso e condanna il ricorrente alle spese di questa ulteriore fase, liquidandole in euro 4000,00 (quattromila/00), di cui euro 3.800,00 (tremilaottocento/00) per onorati, oltre accessori come per legge.
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio, il 20 ottobre 2003.
DEPOSITATA IN CANCELLERIA IL 30 OTT. 2003
